新华社北京4月28日电 题：政策出台3个多月，“黑户”落户情况如何?

　　新华社“新华视点”记者陈尚营、陈诺

　　无户口人员落户问题一直备受关注。根据国务院办公厅今年1月份印发的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》要求，多地已出台实施意见或已在操作层面落实。

　　“新华视点”记者调查发现，目前已有吉林、广东、江苏、陕西、河北等8个省份出台实施意见。对于这些地方的“黑户”群体来说，登记户口在政策层面已无障碍。不过，有的地方在操作上还存在手续繁琐的问题。此外，部分政策外生育的“黑户”落户积极性不是很高。

　　至少8省份出台细则　均提“禁设或取消前置条件”

　　国务院办公厅印发的意见将无户口人员归纳成8类。各地根据实际情况，在此基础上做了进一步细化。吉林省增加了“刑满释放、解除劳动教养未落户的无户口人员”这一类;广东省增加了“无法查找身份信息的滞留流浪乞讨无户口人员”;江西省细化了“未办理收养手续的事实收养无户口人员”的两种不同情况;陕西省增加了3类人员，包括“父母无户口造成的无户口人员”等。

　　各省在实施意见中，陕西表述为“取消不符合户口登记规定的前置条件”，其他均表述为“禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件”。

　　记者采访了解到，还有部分省份的实施意见正在准备中。安徽省公安厅相关负责人介绍，今年2月23日，省公安厅就省政府办公厅《关于解决无户口人员登记户口问题的意见(代拟稿)》有关内容向社会公开征求意见，截止时间为3月23日，目前相关细则仍在制定中。

　　此外，一些地方虽未出台实施意见，但在操作层面已开始落实。四川省公安机关组织基层民警通过查阅档案、入户访查、网上比对、发协查函等方法，逐村逐户逐人查证，为符合政策规定的无户口人员办理户口登记。自国办意见实施以来，共摸排无户口人员4.6万余人，办理登记户口3.1万人;辽宁大连市公安局从去年年底组织开展了解决“黑户”问题专项行动，为1.2万多“黑户”登记了户口。

　　合肥市公安局户政管理处副处长曹留才介绍，虽然国家层面上解决“黑户”的意见文件今年年初才公布，基层一些地方早在几年前就在实际操作中陆续放开了特殊人群的落户限制，“2011年合肥就对计划外生育的人群落户不再设置前置条件，这几年针对其他七类人群的落户限制也在渐渐放开。”曹留才说。

　　“黑户”彻底落户尚存三个问题

　　相关专家认为，国办意见十分明确，对于无户口人员，不管是什么时候、什么原因产生的，都要及时为他们依法办理户口登记。然而记者调查了解到，彻底解决“黑户”落户仍存在几个现实问题。

　　--总量难准确摸底。

　　2014年，国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远曾专门就“黑户”生存状态进行过一次较为系统的田野调查。他说，如今全国公开的“黑户”统计数据，依旧沿用2010年第六次全国人口普查时的1300万。“从我们的调查情况看，在农村，‘黑户’群体大都地处偏远;在城市，很多‘黑户’是流浪人员，流动性强，很难有准确的统计。”他说。

　　西南政法大学教授陈步雷认为，“黑户”总量是个动态的数据，在过去几年中，确实有不少补登记上的，但也有新增的，具体的数据很难做到全覆盖。

　　公安部门一名工作人员表示，当地每年的人口年报中并没有专门的“黑户”数据统计，更没有分类的增减量比较。中国人民公安大学治安学院教授伍先江告诉记者，目前“黑户”的准确摸底只能依靠大范围的人口普查，而公安系统往往只针对申请上户的人群有统计，无法涵盖全部“隐性”人群。

　　--落实过程仍有障碍。

　　从国办意见到地方版实施意见，均明确禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。安徽、山东等地居民反映，户口确实比以前好办多了。但由于部分“黑户”落户涉及多部门，甚至牵涉不同区县、不同地市甚至不同省市之间的衔接，所以在实际操作中依旧存在“来回跑”现象。

　　按照规定，对政策外生育、非婚生育的无户口人员，凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，即可随父随母申请办理落户。但农村不少“黑户”并非在助产机构出生，也没有《出生医学证明》，落户需要提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明，寻找鉴定机构、鉴定费用等无形中增加了落户难度。

　　万海远告诉记者，大学毕业生因档案丢失而导致的“黑户”现象近年来有增加的趋势，这种户口的申请一般要花费半年到两年时间，而且寻找户口档案的各种信息成本、交通成本和协调成本很大，要多次不断往返学校、原户籍所在地、公司所在地等。

　　曹留才告诉记者，针对流浪人群等特殊人群，“黑户”落户还涉及较为繁琐的调查取证，特别是跨地域的调查耗时费力。

　　--部分居民持观望态度。

　　据记者了解，一些“黑户”特别是政策外生育的“黑户”，其落户的积极性并不高。记者加入一个“黑户”交流QQ群，该群创建于2011年11月，群友达180人，涵盖全国多个省份。他们中的不少人告诉记者，尽管已经符合了政策要求，但也不愿意落户。一些人是因为担心征收社会抚养费。还有很多偏远农村或城市流浪“黑户”，他们文化水平较低，信息闭塞，不知道户口政策的变动，一般也不会主动去登记户口。

　　专家提出应进一步简化手续　社会抚养费问题需要直面

　　在我国，户口不仅仅是个身份证明，还有一系列最基本权利依附在上面。万海远说，“黑户”无法上学、无法享受低保，甚至不能获得一份像样的工作。

　　北京女孩李雪今年23岁，依然没有登记户口。“没办过身份证，上不了学，找工作也很麻烦，没法坐火车……”李雪告诉记者，没有户口遇到的麻烦是有户口的人很难想象的。

　　万海远曾在调查中遇到了“黑户”大学生孙超。孙超老家在广西，2006年毕业于河南一所大学，毕业后先后在广东、苏州工作，2012年下半年离职后，孙超发现自己的户口丢失。为寻找户口，他多次往返广东、河南、广西等地，经过10个多月奔波，花费万余元，终于重新落户。

　　专家认为，形成“黑户”的原因不同，落户的难度也不一样。针对有些成因复杂的“黑户”群体，需要相关部门出台有针对性的解决方案。

　　伍先江建议，户籍管理部门尤其是公安机关要简化户籍申报登记程序，考虑异地办理。比如大学生户口迁移证丢失后，户口迁出地可以通过网络进行相关手续办理，甚至户口迁移也可以利用网络进行。

　　陈步雷说，超过一半“黑户”与超生有关，高额的社会抚养费让很多人选择继续不上户口。一方面对新政策的宣传要跟上，另一方面，社会抚养费各地收取额度都很高，并暴露出不少问题，需要提出解决办法。