这一次，全国范围的棚改工程被中央提至全新的高度，被寄望于突破“地方平台+土地财政”的传统建设模式，为接下来的新型城镇化投石问路。然而很快，新局面再遇老问题——“人、地、钱”：人到哪里去，土地怎么用，钱从哪里来。其中，钱的问题依然是关键。

　　作为城镇化建设的主力银行，国家开发银行毫无悬念地担当了“钱从哪里来”的重要破题者。不过在眼下，“老问题”仍然难解：地方政府债务难言轻松、多种金融通道或阻或堵，而新型城镇化配套的新一轮资金投入，又被担心可能加重地方债务负担。

　　新局面和老问题，需要地方政府从“土地财政”的桎梏中解脱，也需要国开行在政府和市场之间精准定位。

　　具体路径何在?《财经国家周刊》记者为此专访了国家开发银行行长郑之杰。

　　棚改提前部署“十三五”

　　《财经国家周刊》：2013年下半年，中央定出今后5年改造棚户区1000万户的目标，这对于“十二五”期间的3600万套保障性住房建设目标有何影响?如何将其与城市规划、土地政策、金融配套等充分结合?国开行有哪些实践经验可作借鉴?

　　郑之杰：棚改是我国保障性安居工程的重要组成部分，居者有其屋，是老百姓千百年来的基础保障和朴实梦想。2013-2017，年改造各类棚户区1000万户，是对“十二五”后三年目标的进一步明确，以及“十三五”前两年目标的提前部署。

　　支持棚改，要根据各地经济社会发展水平，结合城市规划、土地利用规划和保障房建设规划等，合理确定目标任务，量力而行，逐步推进。为此，国开行积极参与到全国和地方相关规划编制中去，提供系统性融资规划设计和财务顾问服务，并与国家发改委、住建部合作研究《全国保障性安居工程融资规划》课题，在可持续住房保障体系的政策建议、棚改等保障房工程资金筹措方案上做了大量研究。

　　实践中，国开行也先行一步。创新试验出的辽宁棚改模式在各地广泛推广。2004年，辽宁省将棚改作为支持老工业基地振兴的“一号工程”，资金缺口187亿元，地方财政无力承担，商业资金亦难以进入。时任辽宁省委书记李克强高度重视，对“棚改金融产品”精心设计，运用国开行30亿元“过桥资金”来整合各类资源。当时创造出的“政府主导、市场运作、社会参与”的模式，不但帮助辽宁省11个城市120万居民迁入新居，还探索出了良性循环的棚改资金运作模式，并提前还贷，开创了金融支持保障房建设的先河。

　　《财经国家周刊》：棚改需要的资金量非常大。作为主力银行，国开行如何助力各地政府破解棚改资金难题?能否有效带动社会投资?

　　郑之杰：棚改任务很艰巨。我国住房保障体系建设到了关键时刻，事关国家稳定与社会和谐，但各级政府都有资金困难，迫切要在“土地财政”外探出一条新路。产品设计上，中央更希望看到新东西，因而需要集合全社会力量，创新融资模式，共同破解资金难题。

　　未来5年，国开行每年将安排不低于1000亿元的专项贷款，用于解决地方政府配套资金难以按时到位等现实问题。但要彻底解决棚改资金难题，则应更多寄望于全社会投入。为此，我们出台了相关管理制度,专项部署，以专项贷款、专项债券、专项基金来多渠道破解融资的难题。

　　一直以来，棚改都是重大的民生工程和发展工程。国开行的实践也表明，棚改不仅能解决城市贫困人口的居住问题，还能改善城市环境和形象，提升周边地块的商业开发价值，吸引各类生产要素集聚，进而促进产业升级与经济转型。尽管短期商业收益欠佳，但长远来看，棚改将有助于吸引各类社会投资。

　　城镇化金融新路

　　《财经国家周刊》：你怎样评价目前中国城镇化的阶段性成果?针对当前发债、信贷、信托等诸多金融渠道皆受政策严管，地方政府融资越来越难的情况，你有何具体建议?金融支持新型城镇化还需要哪些创新?

　　郑之杰：改革开放30多年，我国城镇化率从17.9%提升到53.7%，实现了一些发达国家一二百年才能实现的成果，成为举世瞩目的中国发展奇迹之一。眼下，我国城镇化站在了新的历史起点上。要在13亿人口的大国推进城镇化，在人类历史上毫无先例可循，我们必须走出自己的道路。

　　新型城镇化是我国转型发展的汇聚点，能增强发展的平衡性、协调性和可持续性。统筹城乡、区域发展，促进产业转型升级和经济结构调整，推动民生改善，实现低碳可持续发展，都要以城镇化为载体，在这个平台上统筹解决。

　　未来20年，我国城镇化率还将提高20%-30%，实现3-4亿人口的城镇化，将有10亿人居住在城市，比目前已完成工业化国家的总人口还多。如此规模，将提高劳动生产率和城市集聚效益，扩大基础设施和公共服务投资，增加居民收入和消费，持续释放巨大的内需潜能。但“地方平台+土地财政”的传统建设模式已经无法适应新型城镇化的要求，城镇化必须走出新路。

　　所以，在解决方法上，我们重点考虑设立城镇化专项资金，鼓励金融机构以联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式拓宽筹资渠道。对市场主体，鼓励以BT、BOT、PPP等方式参与进来。债贷组合和投贷结合，以及国开行“投贷债租证”等综合金融手段，都是引入信托、保险、公积金等社会资金的良好渠道，有利于形成多方共赢的融资格局。

　　在此，我们建议有关部门能对国开行设立“三个专项”给予支持，助力拓宽融资渠道。一是鼓励发放专项贷款。以专项规模解决政府投资特定项目的资本金，以及地方配套资金的阶段性缺口，并强化风控。二是发行专项债券。委托国开行直接发行城镇化建设债券，国家给予增信支持。三是设立专项基金。由国开行或国开金融进行投资或资产管理。也可根据需要，由国家设立城镇化发展基金，纳入政府性基金预算管理，国开行发挥协同作用。

　　《财经国家周刊》：城镇化需要政府“看得见的手”来推进，但千差万别的复杂性和财务平衡要求，令政府很难直接操办。国开行如何更好地在政府与市场之间发挥“扶助之手”的作用?开发性金融如何切实助力新型城镇化?郑之杰：城镇化的金融配套，绕不过钱的问题。中央城镇化工作会议强调“建立多元可持续的资金保障机制，特别是要用好政策性金融工具”，这是对国开行工作的鼓励和进一步要求。

　　通常，城市基建和保障性住房都是微利甚至无利，商业效益差，资金回收期长但社会效益好，需开发性金融机构提供成本低、期限长的融资服务。开发性金融以国家信用作支撑，介于商业银行贷款和财政投资之间，通过提供长期、低利率的贷款来发挥“启动器”作用，实现“四两拨千斤”。

　　在我国当前，经济发展仍处在建设阶段，政策性、开发性任务艰巨繁重，诸多领域都迫切需要大额长期资金。但同时，我国金融体系以间接融资为主，商业银行主要是吸储，资金主要用于中短期项目和个人金融业务。财政资金又具有支出刚性，需优先安排社会保障需求，当期难以拿出大规模资金支持中长期建设。这就决定了经济发展既不能单靠商业银行，也不能单靠财政，必须有一种有效的投融资制度安排来解决中长期资金问题。

　　多年实践中，我们开创出城建项目打捆贷款的“芜湖模式”，大额融资、统借统还的“天津模式”，以软贷款破题的“辽宁模式”，积累了一套行之有效的运作方法。同时，国开行已累计参与国家和各级城镇发展规划上千个，在整合金融、财税、土地资源制定多元化融资方案上，已能成熟运作。比如在资金严重匮乏的地区，我们支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务的方式来解决问题，让政府和投资方共担风险、共享收益。

　　值得一提的是，若项目建设第一笔资金不落实，则其他资金就会“卡壳”。因此，国开行更多的是发挥杠杆撬动力，为后续资金稳定进入奠定基础。《财经国家周刊》：一些基层官员建议，由开发性金融机构建立统一的项目评估和负债监测机制，便于批量复制和标准化监管，你怎么看?

　　郑之杰：这正是我们努力的方向。近年来，国开行推动“三个统一”，从源头上控制地方政府性负债和金融风险。

　　一方面，我们对各级政府资信统一评级，严格审查资产负债表，设立负债“天花板”。

　　另一方面，对各类客户开展统一授信，控制融资额度，使各金融机构在授信范围内投资和贷款，避免总量失控。同时，按项目、客户、行业统一评审，完善信用结构，测算效益平衡，统借统还，以丰补歉，控制信贷风险。