在楼市调控风暴持续席卷全国的同时，对于同样存在风险隐患的地方债，监管层也套上了新的“紧箍咒”。11月14日，国务院办公厅对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》)，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，超过“红线”的高风险地区将被要求实施财政重整。业内人士认为，对于目前16万亿元体量、杠杆率尚不算高的地方债来说，《预案》是一种未雨绸缪的制度建设。

　　建立分级响应机制

　　本月初，财政部有关负责人披露，截至2015年末，我国地方政府债务达16万亿元。对于这一量级的规模，《预案》对不同地区的债务风险提出明确划分，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分为I级(特大)、II级(重大)、III级(较大)、IV级(一般)四个等级。

　　对于高风险地区，必要时将依法实施地方政府财政重整计划。《预案》规定，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。而一旦启动财政重整计划，地方政府必须实施清缴欠税、压减支出、处置政府资产等一系列措施，直至债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。业内认为，这无疑为地方政府收支行为画出了“红线”。

　　此外，过去一些地方曾出现过无序举债、违规融资等现象，但追责却不到位。对此，《预案》提出，发生IV级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

　　值得一提的是，在2014年国务院43号文之后，《预案》再度强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，而且强调地方政府的违规担保承诺无效。

　　未雨绸缪的制度建设

　　一直以来，在我国负债问题中，地方政府债务都是风险因素相对较多，也更受关注的一个部分。不过，国家行政学院经济学部教授冯俏彬指出，在这一轮资本市场降杠杆的过程中，整体来看，地方政府的债务杠杆并不算高。根据国家统计局GDP数据计算，目前加上纳入预算的10.66万亿元中央政府债务，我国政府债务的负债率为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

　　分析普遍认为，我国地方债规模相对合理、举债方资产存量庞大、政府防控风险的底牌多，这些因素都将让我国在防控地方债风险时“底气十足”。中国社科院财政税收研究中心主任杨志勇指出，建立地方政府性债务风险应急处置预案是一种未雨绸缪的制度建设，这也是一种制度健全的需要。

　　虽然地方债风险目前总体可控，但是国内外经济形势很复杂，风险依然存在，不同地方之间存在差别。去年底，全国人大常委会分组审议的《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中，不少委员提及，100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。

　　冯俏彬补充表示，发布应急预案更多地是为了加强对地方债的管理。此前国务院下发43号文后，感觉是给地方债套上了一个“笼子”，虽然地方债融资的积极性还是很大，但压力也不小。出于对资金的需求，地方政府只能寻找既不触犯现有明文规定、又能解决地方资金压力的折中办法。

　　“综合此前一段时期来看，本次《预案》可以视为2013年以来，规定地方债务管理整个制度框架管理的一步，比此前的管理办法更为细化、明确化和与时俱进。”冯俏彬说道。

　　高风险地区需实施财政重整

　　在业内人士看来，高风险地区需实施财政重整是本次《预案》的一大亮点。据财政部有关负责人介绍，《预案》规定了财政重整的主要措施，包括拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查和改进财政管理。

　　冯俏彬表示，财政重整的建议以前就有人士提出过，对高风险的地方进行财政重整，甚至在一定时候由上级接管，这个是在世界上债务管理中常规的办法。在我国，还有具体情况，即目前中央已经明确表示对地方债不兜底，但与此同时，也不能任由地方政府破产，因此还是要有一个解决办法，这个办法就是债务重整。

　　在重整过程中，问责机制也将自然发挥作用。清华大学经管学院常务副院长白重恩表示，对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。这意味着对何时追责、如何启动追责有了明确触发点，加上责任认定、追究的部门、程序都有具体规定，形成风险事件必追责的刚性约束。

　　“即便离任也仍然要被追责的终身问责制，将给官员违规举债带来巨大震慑。”中国社科院财经院院长助理张斌表示，这会倒逼地方政府领导在举债时更加谨慎、理性地分析综合收益与风险。

　　北京商报记者 蒋梦惟 程维妙 张畅